Av. Alan Turing, nº 805 - Barão Geraldo – Campinas

Acordos internacionais e desenvolvimento: que estratégia para o Brasil?

José Gilberto Scandiucci Filho[1]

1. Introdução

Um dos campos da política externa que mais interessa ao desenvolvimento nacional é o dos compromissos internacionais em matéria econômica, isto é, a negociação de acordos com outros países, blocos de países ou organismos internacionais que incluem dispositivos que regulam a atividade econômica.

Nos últimos anos, o Brasil avançou em alguns desses compromissos, sendo os mais importantes:

  • A formalização do pedido de adesão à OCDE como membro pleno, em maio de 2017.
  • A conclusão das negociações de um acordo comercial entre o Mercosul e a União Europeia, em junho de 2019.
  • O pedido de adesão ao Acordo sobre Compras Governamentais da Organização Mundial do Comércio (OMC), em maio de 2020.

Combinadas, as iniciativas revelam opção brasileira pela consolidação de compromissos internacionais de abertura econômica e harmonização regulatória em áreas que vão da redução das tarifas a regras de propriedade intelectual, passando por política tributária e de compras estatais.

Os defensores dessa estratégia (GOMES ET AL., 2020; COZENDEY, 2019; CANUTO e SANTOS, 2021) costumam argumentar que, além de trazerem maior concorrência internacional, modernização do marco regulatório e adoção das melhores práticas internacionais em vários setores, os compromissos oferecem estabilidade institucional e regulatória para as empresas, suprindo-lhes com garantias de que as regras não sofrerão mudanças abruptas no curto prazo. Ao fornecerem esse horizonte de estabilidade de longo prazo, os compromissos internacionais colaboram para a atração de capitais estrangeiros e para as estratégias de investimento de longo prazo do setor privado.

Os críticos da estratégia (STIFTUNG, 2020; MARINGONI ET AL., 2021), por outro lado, lembram que a assinatura desses acordos e compromissos podem colocar os bens e serviços estrangeiros em pé de igualdade com os nacionais no mercado doméstico, o que seria desvantajoso para vários setores, pois as condições de produção e distribuição (preço do crédito, complexidade da estrutura tributária, infraestrutura de logística, educação básica) são bastante diferentes entre o Brasil e outras economias. Além disso, apontam para determinadas cláusulas e compromissos que retiram autonomia na formulação e implementação de políticas públicas (redução do “policy space”), prejudicando estratégias de desenvolvimento que dependam de medidas de política industrial, tais como de incentivo tecnológico, de conteúdo local ou de compras estatais.

O objetivo deste artigo é contribuir para a análise dos principais compromissos internacionais assumidos pelo Brasil nos últimos anos (Mercosul-UE, OCDE e Compras Governamentais na OMC) a partir dos desafios a serem enfrentados nos próximos anos (e décadas) e dos instrumentos de política que serão necessários para tanto. A principal conclusão é a de que esses compromissos oferecem estímulos à modernização institucional e regulatória essenciais para a incorporação das novas tecnologias e processos de produção, mas não garantem, naturalmente, a inserção virtuosa do Brasil à economia global. Para tanto, são necessárias políticas públicas de transformação estrutural e de redução de custos, complementares aos compromissos. Além disso, o desenho de alguns instrumentos dessas políticas pode ser incompatível com determinados dispositivos dos compromissos internacionais e, portanto, a negociação dos acordos requer atenção às reservas e exceções.

Além dessa introdução, o artigo apresenta quatro seções.

A próxima seção procura apresentar as linhas gerais dos desafios que se apresentam na economia global da atualidade. São sintetizadas as três principais tendências observadas na literatura: as transformações tecnológicas e empresariais da Indústria 4.0; a adaptação das estruturas econômicas aos compromissos de transição verde e de baixo carbono; e as novas relações entre Estado e mercado nos países ricos.

A seção seguinte apresenta recomendações de políticas públicas para enfrentar esses desafios e alerta para a insuficiência do debate brasileiro, que continua preso a “tipos ideais” nos extremos, ignorando a necessidade de adotar políticas flexíveis e pragmáticas, que foram as únicas bem-sucedidas em nossa história recente e que serão igualmente indispensáveis para a adequada inserção do Brasil na economia mundial e para a mudança estrutural exigida para o enfrentamento da questão climática.

A quarta seção analisa, à luz do cenário descrito anteriormente, os acordos econômicos internacionais mais relevantes recentemente negociados — ou que ainda estão em fase de negociação — pelo governo brasileiro. Ao avaliar alguns dispositivos dos acordos, nota-se tendência geral à modernização do marco regulatório e ao aprimoramento do ambiente de negócios, fundamentais para os desafios de médio prazo. Entretanto, alerta-se (i) para a necessidade de se levarem a cabo parcerias públicos-privadas e reformas domésticas em paralelo à implementação dos acordos, de modo a aumentar a competitividade dos bens e serviços domésticos, e (ii) para a sensibilidade de alguns dispositivos específicos, que poderão limitar o desenho e implantação das políticas públicas necessárias. Finalmente, a seção 5 oferece algumas conclusões.

 

 

2. Os atuais desafios da economia global

O primeiro passo para analisar a conveniência de acordos econômicos internacionais é compreender as transformações da economia global e as possibilidades de inserção do Brasil. A estratégia negociadora deve estar ancorada num diagnóstico atualizado dos desafios oferecidos no sistema internacional.

A pandemia da COVID-19 acelerou três tendências existentes previamente na economia global: o avanço das transformações tecnológicas e de estratégia empresarial conhecidas como “Indústria 4.0”; a aceleração dos investimentos associados aos compromissos de mitigação e adaptação à mudança do clima e à transição verde; e o redesenho do papel do Estado na economia dos países ricos.

O avanço progressivo da Indústria 4.0 pode ser sintetizado pela transformação de processos de produção ocasionada pela utilização crescente da robótica avançada (incluindo inteligência artificial), de sensores capazes de criar “smart factories” e “internet das coisas” e da impressão 3-D. A novidade não é exatamente a existência desses processos — presentes desde o final do século XX —, mas sua difusão no tecido econômico; por essa razão, muitos preferem o termo Indústria 4.0 a “Quarta Revolução Industrial”, o qual seria exagerado.

Essa difusão traz consequências profundas para os padrões da globalização. A Indústria 4.0 afeta os padrões convencionais de vantagens comparativas: pode ser conveniente relocalizar algumas atividades nos países ricos (“reshoring”), mesmo para a produção de bens manufaturados tradicionais, dado o menor peso do custo do trabalho e a necessidade de proximidade do consumidor final. Vários fatores pressionam para a redução da demanda global por bens manufaturados, sobretudo a maior elasticidade-renda da demanda por serviços, a desmaterialização do consumo por preocupações ambientais e o agrupamento de várias características num único produto (HALLWARD-DRIEMEIER e NAYYAR, 2017). Por outro lado, o aumento da renda dos países em desenvolvimento e a possível manutenção do crescimento industrial chinês em linhas de baixo valor apontam no sentido contrário. De qualquer forma, a onda de fragmentação e dispersão geográfica da globalização parece ter atingido seu ápice (CANUTO, 2021, p.68).

O potencial disruptivo para os países em desenvolvimento, como o Brasil, é evidente. Por reduzirem drasticamente a demanda pelo fator trabalho, os novos processos de produção dificultam as possibilidades de apoiar o desenvolvimento socioeconômico no processo de industrialização, como no passado. As barreiras para entrada nos setores de alta e média-alta tecnologia são crescentes e não estão baseadas em baixos salários, mas em requisitos mais rigorosos do “ecossistema”: infraestrutura, logística, aparato regulatório e densidade da base de oferta (HALLWARD-DRIEMEIER e NAYYAR, 2017). As oportunidades para os países em desenvolvimento dependerão, em cada setor, dos níveis de concentração das exportações e da intensidade tecnológica; em geral, recairá nas indústrias intensivas em trabalho e em recursos naturais.

A segunda tendência da economia global está associada aos desafios da transição verde e de implantação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas. Um dos objetivos do Acordo de Paris é atingir a neutralidade das emissões líquidas globais de carbono na metade do século, isto é, em três décadas.

Embora o discurso dos líderes das maiores economias esteja alinhado com essa meta, serão necessários investimentos maciços em energia renovável e tecnologia limpa para seu cumprimento. A título de ilustração, calculam-se em US$ 111 bilhões as inversões necessárias no mundo, até 2040, somente para instalar os 290 milhões de pontos de recarga compatíveis com as metas de aumento da frota de veículos elétricos (https://investors-corner.bnpparibas-am.com/investing/investing-for-net-zero-whats-needed-to-meet-carbon-neutral-targets/ ).      

Desde a recessão econômica ocasionada pela pandemia da COVID -19, e mesmo antes dela, economistas vinham alertando para a necessidade e conveniência de engajar o sistema econômico em atividades que possam contribuir para a mitigação e adaptação à mudança do clima. Em maio de 2020, um grupo de economistas, entre os quais Joseph Stiglitz e Nicholas Stern, publicou paper com recomendações de políticas eficientes em termos de geração de renda e emprego e, simultaneamente, de impacto ambiental positivo, tais como investimentos em infraestrutura física “limpa” (energia renovável, armazenagem, modernização das redes elétricas e tecnologias CCS – “carbon capture and storage”); gastos com a eficiência de construções, por meio de reformas e readaptações (retrofit) que incluam isolamento térmico e sistemas de armazenagem doméstica de energia; e investimentos em capital natural para a resiliência e regeneração dos ecossistemas, incluindo a restauração de ambientes ricos em carbono e a agricultura sustentável. À época, o Investor Agenda (iniciativa que reúne 1.200 investidores com portfólio de US$ 35 trilhões) também divulgou carta em que exorta os Governos a adotarem medidas na mesma direção.

Finalmente, a terceira característica da economia global é a redefinição das relações entre Estado e mercado, inaugurando nova economia política nos países ricos, que ficou mais clara com os recentes planos anunciados pela administração Biden.

Em particular, o “American Jobs Plan” (WHITE HOUSE, 2021) consiste em ambicioso plano de modernização e ampliação da infraestrutura norte-americana e de criação de postos de trabalho “de qualidade” a partir de investimentos públicos e privados nos setores de ponta, sobretudo de energia limpa. Orçado em US$ 2 trilhões para os próximos quinze anos, o plano estipula que a mais importante fonte de financiamento virá da elevação, para 28%, da alíquota do imposto cobrado sobre as empresas, revertendo as benesses fiscais da era Trump. Com a finalidade de evitar possível fuga de capitais para outros países de menor tributação, a Secretária do Tesouro, Janet Yellen, iniciou negociações internacionais para o estabelecimento de uma “taxa mínima” de tributação sobre as empresas.

 Como seria de se esperar, o anúncio do plano — somado ao “American Rescue Plan” de US$ 1,9 bilhão — reforçou a percepção de que um “novo New Deal” estaria sendo concebido na maior potência econômica global, com repercussões no resto do mundo (The Economist, 6/mar/2021). Como afirma Jorge Castañeda, “a narrativa está mudando” (CASTAÑEDA, 2021) e não se resume ao fortalecimento do “Estado de bem-estar social” e ao estabelecimento de redes globais de proteção social; exige um novo “contrato social”, com papel primordial à geração de bens públicos e ao desenvolvimento de novas tecnologias com benefícios para a sociedade (MAZZUCATO, 2021).

Na verdade, a pandemia do COVID-19 acelerou tendência já existente desde a crise de 2008-9 de aumento do papel regulador do setor público e de provisão de bens públicos e infraestrutura (FARRELL e NEWMAN, 2021). Partindo da experiência dos países ricos, vários autores, entre os quais Mariana Mazzucato (MAZZUCATO, 2013), observam que o Estado pode cumprir papel insubstituível na direção do progresso tecnológico e na criação de novos mercados, assumindo riscos de magnitudes intransponíveis para o setor privado. A geração de novas tecnologias, por exemplo, exige processos de tentativas e erros muito além da correção de falhas de mercado. Além disso, mesmo países de tradição liberal como os Estados Unidos reconhecem, atualmente, a importância de políticas industriais complexas, o que não se confunde com protecionismo (O’NEIL, 2020).

Foi a seguinte uma das conclusões do relatório anual de 2016 da UNCTAD, que analisa com profundidade as relações econômicas entre Estado e mercado no século XXI (UNCTAD, 2016):

Nenhum país foi capaz de alcançar uma transformação estrutural bem-sucedida sem avançar e levar adiante políticas governamentais dirigidas e seletivas. Denominadas, em geral, de ‘políticas industriais’, seria mais preciso chamá-las de ‘políticas de transformação da produção’… Embora fora de moda em alguns lugares desde os anos 1980, retornaram com força aos radares dos governos de todo o mundo.

É interessante observar que as três tendências acima descritas se reforçam mutuamente. A transição para uma economia verde certamente é favorecida pelas tecnologias associadas à Indústria 4.0 e também certamente exigirá investimentos públicos significativos, mesmo que na forma de renúncia fiscal. Também é digna de nota a aceleração dessas tendências com a pandemia da COVID-19, que disseminou rapidamente a utilização de tecnologias baseadas em sensores e “micro-manufacturing”, estimulou a descarbonização do consumo e aumentou a sensação do papel das políticas públicas na organização do tecido social.

 

3. Recomendações de políticas de transformação estrutural

No Brasil, prevalece preocupação com um processo de “desindustrialização prematura”, observado, por exemplo, pela redução do valor adicionado manufatureiro de 24,5%, em 1980, para 11,3%, em 2018. Além disso, os setores de tecnologia baixa e média-baixa (insumos agropecuários, minerais e energéticos) respondem por cerca de 2/3 da produção manufatureira (MORCEIRO e GUILHOTO, 2020).  Diante do cenário internacional da atualidade, que políticas públicas são necessárias para uma inserção mais dinâmica e ativa da economia brasileira?

Para países em desenvolvimento, em que a produção de novas tecnologias ainda é realidade distante na maioria dos setores, a maior parte dos desafios tecnológicos encontra-se no âmbito das empresas, na forma de imitações e adaptações de outros produtos e processos. Mesmo nesses casos, o setor público cumpre papel catalisador na disseminação de boas práticas e na redução das distorções de mercado, como mostram, por exemplo, estudos recentes do Banco Mundial (CIRERA ET AL, 2020). Cabe ao Estado promover o que já se chamou de 3Cs: competitividade (melhoria do ambiente de negócios); capacitação (habilidades gerenciais); e conectividade (agilidade em se conectar com o mercado). Esses desafios não são estáticos; pelo contrário, os padrões vêm-se elevando progressivamente (HALLWARD-DRIEMEIER e NAYYAR, 2017).

Entretanto, a mera modernização do ambiente de negócios e do aparato regulatório não garante a inserção virtuosa às cadeias globais de valor. Limitada a essas características, poderá resultar numa integração “passiva”, com esgarçamento do tecido industrial, sobretudo nos setores de tecnologia alta e média-alta (MORCEIRO e GUILHOTO, 2020). A partir das principais variáveis relevantes (nível de competência dos agentes locais, grau de efetividade das políticas industriais em cada setor e grau de transversalidade das atividades fomentadas), ROSELINO e DIEGUES 2020 oferecem uma tipologia das políticas industriais. Nessa tipologia, há espaço, a depender das variáveis observadas, para políticas de desenvolvimento tecnológico local e de fomento à competitividade sistêmica e financiamento às empresas de base tecnológica.

Em outras palavras, a passagem de políticas horizontais para verticais (ou, como distingue Mariana Mazzucato, entre investimentos públicos “market fixing” e “market shaping”) dependerá de variáveis associadas às configurações de cada setor, incluindo o estágio de avanço tecnológico. No caso brasileiro, políticas focalizadas são indicadas nos setores “esgarçados” pelas importações em que prevalece elevada demanda doméstica (insumos químicos à agricultura e insumos farmacêuticos, por exemplo, como sugerem MORCEIRO e GUILHOTO, 2020), além de serviços de TI em que há oportunidades de entrada de novos competidores, aproveitando as externalidades de redes globais que criam frequentemente novas capacitações (ROSELINO e DIEGUES 2020).  

Contudo, a despeito da evolução da economia política nos países ricos, os debates na imprensa e na esfera política brasileiras sobre o papel do Estado na indução do desenvolvimento econômico tendem a simplificar as questões, colocando-as como “opções binárias”: mais Estado ou menos Estado? Estatizações ou privatizações? Abertura tarifária ou protecionismo? É como se o cidadão tivesse de optar entre o Consenso de Washington e o modelo cepalino de substituição de importações.  

Acontece que tanto o Consenso de Washington como o modelo de substituição de importações ficaram para trás. As experiências bem-sucedidas de desenvolvimento econômico dos últimos 50 anos apostaram em combinações pragmáticas e flexíveis de diferentes modelos, adaptados à realidade local. A pergunta não é quanto Estado devemos ter, mas qual Estado nos interessa.

Não cabem dúvidas de que o Brasil não tem, no último meio século, logrado aproveitar as janelas de oportunidades que ainda lhe conferem o policy space de seus compromissos internacionais. Mesmo durante o auge do processo de industrialização, quando as taxas de crescimento econômico do Brasil eram as mais elevadas do mundo, nos setores em que a interferência estatal se limitou à velha fórmula do nacional-desenvolvimentismo — proteção tarifária, ausência de concorrência e subsídios financeiros sem contrapartidas —, o resultado foi a consolidação artificial de empresas pouco eficientes e com baixa capacidade de adaptação tecnológica, para prejuízo da sociedade.

Mais recentemente, em que pesem diferentes tentativas de políticas de transformação produtiva, tem sido difícil o engajamento entre os setores público e privado em projetos de modernização do parque industrial e de serviços. O enorme volume de créditos do BNDES aos “campeões nacionais” não logrou, em geral, a reorientação de suas estratégias em busca de novos mercados externos, em parte pela ausência de políticas bem desenhadas de requerimentos de desempenho. Interesses políticos regionais também distorceram as decisões de política industrial (UNCTAD, 2016, p.184). O resultado foi o comportamento rent seeking, pelo qual, confrontado com políticas erráticas e sem credibilidade, o setor privado orientou sua maior lucratividade ao pagamento de dividendos, ao consumo de bens de luxo e à aquisição de ativos financeiros, rompendo o nexo desejado de investimento—exportações.

Por outro lado, é diversa a história dos dois setores mais bem-sucedidos em termos de inovação tecnológica e competitividade internacional: o agronegócio e o aeroespacial. O que essas experiências tiveram em comum foi a presença, em seus primórdios, de empresas estatais ou sociedades de economias mista, com relevantes subsídios governamentais às pesquisas tecnológicas, que foram progressivamente criando produtos e processos para serem incorporados ao setor privado, com os incentivos corretos e evitando distorções. O papel do Estado foi, portanto, de indutor passageiro do desenvolvimento, permitindo ao capital privado, com quem muitas vezes se associava, absorver os frutos das inovações e ganhar musculatura para passar a competir por sua própria conta nos mercados externos.

Para efetivamente lançar as bases de uma nova economia baseada de baixo carbono, com investimentos maciços em novas tecnologias de energia limpa e em toda a cadeia de valor a elas associada, precisaremos estimular parcerias público-privadas nos moldes do que se observou nesses dois setores.

 

4. Uma estratégia para os compromissos internacionais em matéria econômica

À luz da linha argumentativa das seções anteriores, avaliam-se os compromissos econômicos internacionais recentemente assumidos pelo governo brasileiro. Se aceitarmos o argumento de que alguma forma de política pública “ativa” (ou “market shaping”) é necessária para alavancar processo de desenvolvimento baseado em novas tecnologias, pouco adianta repetir argumentos, sem conteúdo concreto, de que a mera adesão à OCDE ou a simples assinatura de acordos de livre comércio garantirão, por si só e independente de sua substância, a modernização da estrutura regulatória do estado brasileiro, o aumento da concorrência externa e a consequente atração de maiores fluxos de investimento estrangeiro. Para muitos setores, serão, sim, suficientes os compromissos que facilitem a adaptação das empresas brasileiras às tecnologias existentes no mercado; para outros, porém, é preciso garantir o desenho e a implementação de políticas focalizadas de desenvolvimento tecnológico.

Convém investigar, nos casos de compromissos já negociados, quais objetivos e instrumentos de política econômica ainda podem ser adotados pelo governo para acelerar o processo de desenvolvimento e quais foram limitados; e, nos casos de negociações ainda em andamento, que áreas devem ser objeto de atenção dos negociadores para garantir a modernização e crescimento de nossa economia.

 

    a. Acordo MERCOSUL-União Europeia

Reduções tarifárias podem ser instrumento interessante para a modernização do parque produtivo brasileiro, na medida em que as empresas, sobretudo as menores, passam a ter acesso mais barato a bens de capital e equipamentos de maior tecnologia (aumento da conectividade). É preciso, contudo, contar com prazo dilatado para os setores em que a competitividade do produto nacional encontra obstáculos situados fora da empresa (setoriais ou horizontais) e que podem vir a se desenvolver com os incentivos corretos.

Em particular, é preciso cuidado para garantir que as diferenças de custo de produção entre o Brasil e outros países (o chamado “Custo Brasil”, que inclui deficiências na infraestrutura de logística, elevado custo do crédito e complexidade da legislação tributária) sejam progressivamente reduzidas em linha com a redução tarifária — caso contrário, as empresas nacionais sofrerão com a concorrência externa.

Acordos de livre comércio ajudam, portanto, no esforço de modernização, mas, por abarcarem a totalidade, ou quase totalidade, do universo tarifário, constituem compromissos que podem retirar graus de liberdade das políticas públicas. Naturalmente, a vantagem desses acordos é que, sendo recíprocos, podem — a depender da forma em que foram negociados — atender a interesses exportadores da indústria e do agronegócio brasileiro, que ocasionalmente encontram barreiras tarifárias e não-tarifárias nos outros mercados. No caso do acordo Mercosul-UE, o cronograma de desgravação — mais lento e menos amplo para o Mercosul do que para o bloco europeu — não parece ser fonte de maiores preocupações para a maioria do setor empresarial brasileiro (CNI, 2021 e GREGORY e PANZINI, 2020), mas os ganhos no acesso do agronegócio ao mercado europeu foram, em muitos casos, modestos ou, ao menos, incertos (VALLS, 2019 e NONNEMBERG e RIBEIRO, 2019). Isso sem falar no reconhecimento mútuo de indicações geográficas, lembrando que a UE listou 355 dessas indicações no anexo do capítulo sobre propriedade intelectual, ao passo que o Brasil protege apenas 38 indicações, tais como “vinhos do Vale do Vinhedo”, “cachaça de Salinas” e “queijos de Canastra” (CNI, 2019) .

Ainda assim, convém notar que as barreiras tarifárias já não constituem, nas modernas linhas de políticas públicas, os instrumentos mais eficientes de proteção, e seus efeitos podem ser mesmo negativos para o resto da cadeia produtiva.

Mais relevantes que as tarifas são compromissos internacionais em matéria de regulação da atividade econômica. Os negociadores precisam sempre encontrar o justo equilíbrio entre a modernização e harmonização desses instrumentos e a necessidade de manter espaço para a utilização de instrumentos de política (policy space), conforme argumentado acima.

Assim, por exemplo, embora seja importante a modernização das regras de origem do Mercosul, estimulada pelo acordo com a EU (MADURO et al, 2020), podem ser problemáticas as adaptações de algumas normas técnicas, sobretudo no campo de desenhos industriais (número de desenhos diferentes para pedido internacional), de proteção de segredos industriais e de marcas (Marcas Notoriamente Conhecidas) (CNI, 2019).

O capítulo sobre comércio de serviços e direito de estabelecimento do acordo Mercosul-UE procura oferecer linhas de defesa à prestação de serviços nacionais, não apenas por adotar o modelo GATS de listas positivas, mas por enumerar setores sensíveis que estariam excluídos dos compromissos liberalizantes: defesa, saúde, educação, mineração e extração de petróleo. Mas, naturalmente, o acordo consolida o atual status quo de abertura e de regulação, dificultando alterações de políticas no futuro (TASQUETTO, 2020). Mesmo autor (CLARK, 2020) que defende a conveniência dos compromissos em matéria de serviços do acordo com a UE reconhece que “estudos disponíveis da OCDE mostram que as economias mais industrializadas obtêm grande parte de sua lucratividade em serviços… Desta forma, há muita sinergia e benefícios mútuos [com o acordo] mas, obviamente, o Brasil precisa estar atento para defender seus interesses e negociar um bom nível de acordo”. Note-se que o acordo com o bloco europeu conta com disposições regulatórias relacionadas a independência dos órgãos reguladores, práticas anticompetitivas, serviços postais etc., que possivelmente afetam a formulação e implementação de políticas públicas setoriais (MADURO et al, 2020).

 

    b. Adesão como membro pleno da OCDE

Além do acordo Mercosul-UE, o processo brasileiro de adesão à OCDE como membro pleno também traz dilemas dessa natureza. O impacto geral, sem dúvida, é a modernização e harmonização internacional da legislação brasileira, trazendo ao país as melhores práticas em cada setor. Dos 245 instrumentos vigentes da OCDE (entre Decisões, Acordos, Recomendações e Declarações), o Brasil já aderiu a 93 e está em processo de adesão a outros 50.

 Entretanto, em alguns casos, sabe-se que a convergência do Brasil exigirá mudanças legais e regulatórias e/ou reservas e exceções relevantes. Citemos aqui alguns exemplos:

  • Cálculo dos preços de transferência na política tributária. As regras brasileiras, embora possam gerar algumas distorções em termos de dupla tributação (ou, pior ainda, dupla não-tributação), são mais simples e redutoras de complexidades do que as da OCDE, havendo resistências à sua adaptação (ROCHA, 2020 ).
  • Incentivos fiscais para inovação. Os benefícios constantes na lei brasileira são mais amplos do que o da maioria dos países da OCDE (em termos de possibilidade de inclusão de gastos com serviços de terceiros, de terceirização de pesquisa, de depreciação integral de máquinas e equipamentos adquiridos para projetos de P&D, de possibilidade de dedução dos gastos destinados a registro e manutenção de marcas e patentes etc.) (D’ÁVILA, 2020), não sendo claros os efeitos finais da harmonização de nossas políticas à dos países ricos.
  • Códigos de liberalização de capitais da OCDE. Dispositivos de limitações à participação de capital estrangeiro em alguns setores, de screening do investidor e exigência de aprovação prévia e de restrições ao emprego de estrangeiros em cargos-chave nas empresas e requisitos de nacionalidade para membros de Conselhos Diretores (key foreign personnel) são exemplos que podem ser encontrados na regulamentação de países em desenvolvimento. No Brasil, os serviços de correios, transmissão, bancos comerciais, seguros, logística de movimentação de carga, armazenamento e depósito, cinematográficos e transporte marítimo apresentam a maior distância em relação aos níveis de restrições impostas pela média da OCDE. O processo de adesão de Brasil aos Códigos da OCDE de Liberalização de Movimentos de Capitais e de Operações Correntes Intangíveis, solicitada desde 2017, tem exigido reflexão sobre seus efeitos em dispositivos dessa natureza (CNI, 2020).

Nessas circunstâncias, seria importante debater as vantagens de aderir à OCDE como membro pleno, dado que o Brasil já é o país não-membro com a maior participação em comitês e grupos de trabalho da Organização, é membro associado de 14 fóruns e ainda membro participante de 25 fóruns. A principal motivação seria a possibilidade de participar integralmente dos debates e trabalhos de definição de prioridades e linhas de ação da OCDE, aos quais os membros não-plenos, como o Brasil, nem sempre são convidados  (COZENDEY, 2019). O argumento é certamente relevante, mas é necessário contrapô-lo às eventuais limitações ao policy space acima mencionadas. CANUTO e SANTOS, 2021 estimam que a adesão do Brasil à OCDE poderia gerar ganhos de 0,4 pontos percentuais no PIB por ano, mas poderia ser argumentado que benefícios equivalentes seriam possíveis com a adesão à maioria dos instrumentos, dado que a adesão como membro-pleno tem mais efeitos simbólicos que práticos.

 

    c. Acordo de Compras Governamentais da OMC

No caso do Acordo sobre Compras Governamentais da OMC — cujos dispositivos também estão presentes, em boa parte, no capítulo de compras governamentais do acordo comercial com a União Europeia —, é preciso levar em conta impactos contraditórios entre a possibilidade de maior acesso ao mercado europeu e o aumento de produtividade do governo, de um lado, e a substituição de insumos domésticos por importados, de outro.

Estudo preliminar do IPEA indicou que, “na ausência de qualquer política de compensação comercial, [a substituição de produtos importados nas compras públicas] pode gerar perdas de empregos na economia… Durante o período de transição, é importante que o Brasil adote as medidas para evitar que apenas [esse] cenário ocorra” (ARAÚJO JÚNIOR, 2019). Deve-se evitar que a maior presença de bens e serviços importados aumente o esgarçamento em setores industriais modernos que ainda contam com potencial de expansão, sobretudo os associados à demanda doméstica.

De modo geral, aliás, convém avaliar as eventuais limitações que a adesão ao Acordo de Compras Governamentais — cujos membros, com a exceção de alguns países do leste europeu, são todos países de renda alta, na classificação do Banco Mundial — poderia ensejar sobre assistência a pequenas empresas locais, a comunidades ou grupos socioeconômicos específicos ou a regiões menos desenvolvidas (RIS, 2015). Note-se que a regra geral, incluídos os países desenvolvidos, é a de “home bias”, isto é, resistência à internacionalização dos processos licitatórios (CERNAT e KUTLINA-DIMITROVA, 2015)

Como sintetiza a Confederação Nacional da Indústria (CNI, 2017):

Se, por um lado, as exceções limitam o potencial acesso a mercados estrangeiros, elas por outro lado preservam margem de manobra para que o Estado conduza políticas públicas. A preservação desse espaço pode ser importante para facilitar o engajamento do Brasil nas negociações, que podem trazer efeitos benéficos para diversos setores e para a economia ao longo do tempo, com o aumento da competitividade.

 

5. Considerações finais

A economia global — e o próprios padrões da globalização — vem passando por mudanças rápidas e profundas, associadas a transformações tecnológicas e empresariais, aos desafios da mudança do clima e ao papel do Estado nos países ricos. Nesse novo cenário, a inserção ativa do Brasil exige ampla e clara estratégia do governo e do setor privado, sob pena de aprofundamento do processo de esgarçamento de seu tecido industrial e de perda das oportunidades abertas pela Indústria 4.0 e pela transição verde.

Os compromissos internacionais em matéria econômica constituem um dos componentes dessa estratégia. A análise dos acordos recentemente negociados pelo Brasil — Mercosul-UE, adesão plena à OCDE e adesão ao acordo de Compras Governamentais da OMC — revelou as seguintes conclusões:

  1. Compromissos dessa natureza são importantes vetores para a modernização do ambiente de negócios e do marco regulatório, condições essenciais para a adaptação ao novo cenário, no qual as oportunidades somente são aproveitadas por economias com altos níveis de competitividade, capacitação e conectividade.
  2. A harmonização regulatória e institucional, contudo, não garante naturalmente a inserção virtuosa dos processos brasileiros de produção nas redes globais e, em alguns casos, pode mesmo prejudicá-la. O risco são formas de integração “passiva”, com predomínio dos setores de tecnologia baixa e média-baixa, sobretudo associados a recursos naturais, e com redução do adensamento produtivo. Dependendo das configurações setoriais, são necessárias políticas focalizadas e de incentivo à tecnologia local.
  3. Alguns instrumentos das políticas necessárias para a adaptação do Brasil às transformações da economia global requerem graus de “policy space” incompatíveis com alguns dispositivos dos instrumentos internacionais. Portanto, os negociadores dos acordos internacionais devem estar atentos às suas reservas e exceções, de forma a minimizar essa incompatibilidade.
  4. A negociação de acordos internacionais em matéria econômica não deveria excluir a implementação de reformas para a redução do chamado “Custo Brasil”, por meio da ampliação e modernização da infraestrutura em logística, do barateamento do crédito final e da simplificação da legislação tributária. Pelo contrário, deveria acelerar essas reformas, pois medidas como redução tarifária e harmonização de padrões regulatórios acirram a concorrência estrangeira, exigindo às empresas domésticas condições equivalentes de competitividade.

A análise dos compromissos internacionais em matéria econômica deve ser pragmática, isto é, deve superar simplismos de qualquer natureza. Deve atentar para o equilíbrio entre a abertura internacional e as oportunidades de modernização das empresas, de um lado, e a manutenção do policy space necessário para o desenho adequado de políticas e instituições inteligentes e flexíveis, com requerimentos de desempenho e incentivos corretos e uma burocracia dinâmica associada a um setor privado engajado. De modo a possibilitar esse equilíbrio, deve-se estudar a substância dos dispositivos internacionais em cada caso e as reservas e exceções listadas nas negociações.

A experiência de outros países é variada, com diferentes graus de sucesso. México e Chile procuraram modernizar suas economias por meio, entre outros, de acordos internacionais de abertura econômica, com boa performance em alguns setores, mas com dificuldades em garantir a distribuição de renda e a inclusão social. China e Índia, os países grandes que mais cresceram nos últimos anos, não são membros plenos da OCDE nem assinaram acordos de livre comércio com a União Europeia e com os Estados Unidos nem aderiram ao Acordo de Compras Governamentais da OMC, mas souberam promover políticas agressivas com forte presença estatal, sem deixar de modernizar o ambiente de negócios e o marco regulatório, garantindo horizonte estável para investimentos de longo prazo.

O Brasil, é certo, apresenta estrutura econômica e social, além de cultura institucional, bastante diversa desses países, mas os desafios de inserção no jogo global são similares. A depender da configuração setorial, é preciso preservar espaço para políticas focalizadas. Não devemos esquecer, contudo, duas dificuldades para a adoção desse tipo de política industrial, não exploradas neste artigo:

  1. As políticas devem ser estáveis, sem sobressaltos a cada mudança de governo, oferecendo confiança aos agentes econômicos. Daí a necessidade de um verdadeiro “pacto social” em torno da estratégia, envolvendo em profundidade o setor privado. Caso não haja expectativa de estabilidade institucional dessa natureza — ou seja, caso as políticas públicas estejam sujeitas a sobressaltos a cada ciclo eleitoral, ou mesmo durante o ciclo —, talvez o ideal fosse submeter-se a compromissos internacionais mais rígidos, uma espécie de “camisa-de-força” que funcionaria como um “second-best”.
  2. A estratégia exigirá recursos fiscais simultaneamente ao processo de ajustamento das contas públicas. De certa forma, trata-se da parábola de “consertar o avião em pleno voo”.

A alternativa, porém, é aprofundar o processo de inserção passiva na economia global e se descolar de suas tendências contemporâneas. O Brasil precisa estar atento à economia política do século XXI.

 

Leia o artigo em pdf aqui.

 

[1] José Gilberto Scandiucci Filho é diplomata de carreira. As opiniões expressas neste texto são de sua inteira responsabilidade e não refletem necessariamente as posições do Ministério das Relações Exteriores ou de qualquer outro órgão do Estado brasileiro.

 

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