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O cenário para as finanças municipais em 2022: os desafios na área da saúde

O ministério da Economia vem insistindo no cumprimento das determinações da Emenda Constitucional nº95/2016, que impôs tetos para os orçamentos fiscal e da seguridade social. Ao mesmo tempo, o país registra expressivo número de mortes, queda na renda das famílias e contabiliza a pior taxa de desemprego já registrada na série histórica do IBGE.

Esse cenário se reflete, até maio de 2021, na própria arrecadação da receita total[1] do governo federal, que caiu R$ 74 bilhões (8%) em comparação a janeiro-maio de 2020, mesmo considerando a volta e a recomposição das alíquotas de alguns impostos, como o IOF (ver Gráfico 1).

 

Gráfico 1: Receita total arrecadada pelo governo federal, em R$ bilhões corrigidos pelo IPCA/IBGE, de janeiro a maio, vários anos: 2015-2021

Fonte: RTN/STN. Elaboração NEFIPP/Facamp

 

Entretanto, é importante destacar que em alguns meses do ano de 2021 o governo federal conseguiu realizar superávit primário, devido, especialmente, ao represamento da execução de algumas despesas públicas. Embora o marco legal assegure algumas alternativas para execução do orçamento sem a aprovação do Congresso Nacional, em quotas duodecimais, idênticas ao ano anterior, o governo justificou a baixa execução orçamentária pelo do atraso da aprovação da LOA que se deu apenas em 22 de abril de 2021[2].

Para tentar cumprir o teto ficou definido que as despesas primárias para o ano de 2021 não podem ultrapassar os quase R$ 1,5 trilhões aprovados na lei do orçamento. Dentro desse valor se encontram as despesas obrigatórias e não obrigatórias. Vale observar que apenas as despesas financeiras, juros e amortização da dívida pública, ficaram de fora do teto, pois são subtraídas do conceito do resultado primário.

A leitura das despesas obrigatórias mostra que as despesas com pessoal e encargos sociais sofreram redução real, influenciada pela regra fiscal EC n.º 109/2021, que não permitiu reajustes salariais aos servidores públicos e novas contratações. Já a conta outras despesas obrigatórias registrou um crescimento real de 210%, em razão, principalmente, das ações emergenciais de enfrentamento a COVID 19. De janeiro a maio de 2021 foram gastos R$ 32,7 bilhões para o enfrentamento da pandemia, mais da metade desse valor foi realizado com o pagamento do novo auxílio emergencial e quase 20% com a aquisição e distribuição dos imunobiológicos e insumos para o controle da doença, as vacinas (Tabela 1).

De certo modo, assim como em anos anteriores, para se cumprir o teto das despesas definida na LOA, o corte das despesas vem ocorrendo nas despesas não obrigatórias. Nos primeiros 5 meses de 2021, o conjunto dessas despesas sofreu queda real de 26% (mais de R$ 43 bilhões) em relação ao mesmo período de 2020, no período mais letal da pandemia, contribuindo para a performance do resultado primário almejado pelo mercado. Os principais cortes comparados aconteceram na área da saúde, queda de 33%, na educação e na ciência e tecnologia, na duas últimas áreas os gastos dicionários sofreram queda de 19%.

 

Tabela 1: Despesas primárias realizadas pelo governo federal, obrigatórias e não obrigatórias, período de janeiro a maio:  2015-2021 (em R$ bilhões)

Governo Federal 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
 I. Despesas Obrigatórias   577    621    600    620     621       640        895
1. Benefícios Previdenciários   289    293    315    333     336       349        352
2. Pessoal e Encargos Sociais   161    158    161    170     170       171        170
3. Outras Despesas Obrigatórias   127    170    124    117     114       121        373
II. Despesas sujeitas ao TETO   181    158    156    144     149       168        125
III. Despesa Total (I+II)   757    779    756    764     770       808     1.020

FONTE: RTN/STN. Valores atualizados em maio de 2021 – IPCA/IBGE. Elaboração: NEFIPP/FACAMP.

Ademais, as transferências constitucionais que o governo federal enviou aos governos subnacionais também sofreram queda de 8%, por conta da redução da arrecadação. Não há dúvida que a complexidade para pensarmos o orçamento de 2022 fica maior, pois as transferências constitucionais como o Fundo de Participação Municipal (FPM) e o Fundo de Participação Estadual (FPE) são fundamentais para sustentar o pacto federativo atual. Por exemplo, o FPM representa em média 70% dos recursos que os municípios brasileiros dispõem. A queda das transferências constitucionais atua na estrutura da política pública dos governos subnacionais, que contabilizam também uma queda na arrecadação própria, por conta da crise sanitária e econômica (gráfico 2).

 

Gráfico 2: Receitas Constitucionais transferidas aos estados e municípios de janeiro a maio (2015-2021) – R$ bilhões

Fonte: RTN/STN. Elaboração NEFIPP/Facamp

 

É importante lembrar que as esferas de governos estaduais e municipais têm sido responsáveis pelo provimento das ações necessárias para o enfretamento da pandemia e da crise econômica. A execução do orçamento (consolidado) da saúde aumentou em 25%, já considerando os gastos com a COVID-19. A esfera municipal, que mais gastava com a saúde no imediato pré-pandemia (2019) aumentou 26% (em valores nominais) seus gastos na área em 2020 (ver Gráfico 3). Entretanto como veremos a frente, muitas ações do programa SUS não foram realizadas em 2020 e permanecem represadas em 2021. Dessa forma, é pouco provável que os gastos com saúde devam voltar ao patamar de 2019 em 2022, pois os procedimentos (exceto COVID 19) tem sido realizados num volume muito abaixo do considerado normal.  

 

Gráfico 3: Despesas Consolidadas com Saúde: União, Estados e Municípios (2019-2020)

Fonte: BSPN, valor nominal, em R$ milhões. Elaboração NEFIPP/FACAMP.

 

Represamento de procedimentos hospitalares e da atenção básica: pontos de atenção para o orçamento de 2022

 

A crise sanitária impactou o Sistema Único de Saúde (SUS) de diversas formas. No campo dos procedimentos hospitalares, houve uma queda significativa dos procedimentos clínicos, cirúrgicos e transplantes. O avanço da pandemia obrigou os gestores a cancelarem os procedimentos recorrentes e afastou a população das unidades de saúde, pelo medo de contágio. O resultado desses comportamentos é um volume significativo de procedimentos represados, que pressionarão o sistema de saúde (e as gestões municipais) à medida que a pandemia for controlada.

Por meio da comparação dos procedimentos mensais ao longo da pandemia (março/2020 a março/2021) com a média mensal de procedimentos em 2019 (período pré-pandemia), estima-se que um total de, aproximadamente, 2,2 milhões de procedimentos de diagnósticos, clínicos, cirúrgicos e transplantes estejam represados, ou seja, abaixo da média registrada em 2019. Quando se desconsidera, do total de procedimentos clínicos, os procedimentos ligados à Covid-19, esse número é ainda maior: 3 milhões de procedimentos represados aproximadamente (ver Gráfico 4). O cenário é especialmente alarmante para os transplantes: o volume deste procedimento entre abril de 2020 e março de 2021 caiu 49% em comparação ao mesmo período anterior (entre abril de 2019 e março de 2020).

 

Gráfico 4: Procedimentos Hospitalares realizados pelo SUS – Brasil, 2019 – 2021

Fonte: DataSUS. Elaboração NEFIPP/FACAMP

 

O represamento de procedimentos gerará implicações para os gastos com saúde à medida que a pandemia for controlada, com o avanço da vacinação. Embora os gastos ligados a Covid-19 tenham impulsionado os gastos totais, houve redução de, aproximadamente, R$ 15 bilhões, entre março de 2020 e março de 2021 (em comparação a media de 2019), nos gastos dos quatro procedimentos supracitados (excluindo os gastos com Covid). Esse montante pressionará o orçamento da saúde a partir do segundo semestre de 2021, tão logo haja normalização gradual dos procedimentos hospitalares (Gráfico 5).

 

Gráfico 5: Valor total dos procedimentos com e sem COVID -19 – em R$ milhões a preços de maio de 2021 (2019 – 2021)

Fonte: DataSUS. Elaboração NEFIPP/FACAMP

 

O cenário é semelhante quando se considera a atenção básica. Enquanto os atendimentos (de urgência e sem agendamento) cresceram, por conta da pandemia, e demandaram mais recursos financeiros, os demais atendimentos (consultas com agendamento, por exemplo) sofreram queda. As consultas agendadas de cuidado contínuo (acompanhamento de doenças crônicas), por exemplo, caíram 59% em abril de 2020 e março 2021 em comparação ao período anterior (entre abril de 2019 e março de 2020). Enquanto isso, as consultas não agendadas cresceram 20,3% no mesmo período, indicando uma concentração dos esforços da atenção básica à pandemia. As implicações para o orçamento neste caso são as mesmas em comparação aos procedimentos hospitalares: o controle da pandemia não aliviará por completo a pressão sobre os gastos com saúde. A normalização das consultas agendadas e de acompanhamento e as novas demandas decorrentes dos tratamentos pós-covid serão o novo foco de pressão especialmente sobre os orçamentos municipais a partir do segundo semestre de 2021.

 

Cenário para a execução orçamentária de 2022

 

Nesse sentido como planejar as ações de custeio e investimento do Estado brasileiro para o ano de 2022? Esse mês, após a aprovação da LDO e o início do planejamento para o próximo ano, é notório que os efeitos da queda da arrecadação própria e das transferências de recursos constitucionais em 2021 têm efeito devastador nas finanças públicas e deixam descobertas parte das ações dos programas que permanecem represados desde 2020.

Seria otimismo acreditar que o represamento das ações não realizadas no período da pandemia propiciou qualquer economia financeira e orçamentária aos governos subnacionais, pois a maioria atuou para enfrentar a COVID 19, a fome, as consequências do desemprego devido à queda da dinâmica econômica nos territórios. A maioria dessas demandas permanecerá em 2022. A área da saúde, especialmente, terá que lidar não apenas com os procedimentos represados, mas com os atendimentos pós-Covid, que se avolumam por conta das sequelas deixadas pelo vírus em oito a cada dez pessoas infectadas.

Dessa forma, planejar 2022 não será tarefa fácil para os municípios, que ainda foram surpreendidos e deverão cumprir também o mais novo regramento fiscal definido na EC nº 109/2021, que impõe um teto para as despesas correntes, correspondente a 95% das receitas correntes. Conforme levantamento feito pelo NEFIPP, 38,5 milhões de brasileiros, ou 1300 munícipios já estariam desenquadrados e sujeitos ao gatilho ou corte de gasto na data da publicação da emenda (15 de março de 2021).[3]

 

[1] Nesse total consideramos todas as arrecadadas pela receita federal

[2] Lei nº 14.144, de 22 de abril de 2021 – Publicada no DOU de 23.4.2021.

[3] https://www.facamp.com.br/pesquisa/economia/nec/o-teto-de-gastos-aos-municipios-e-o-futuro-das-politicas-publicas/

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