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Boletim quadrimestral NEFIPP nº1: descompasso federativo no combate à crise

1. Execução orçamentária no 1º Quadrimestre de 2021

A análise do primeiro quadrimestre[1] de 2021 considerou a execução orçamentária das três esferas de governo, sobretudo nas áreas de saúde e investimentos, e a arrecadação dos tributos próprios de cada esfera de governo. Foi possível observar que a disposição e ou decisão de os governos investirem mais na infraestrutura dos equipamentos públicos se reduziu drasticamente, apesar do aumento da pressão pelos serviços públicos numa ampla escala, por conta da crise sanitária, da queda da renda das famílias, e do aumento do desemprego. Até o dia 30 de abril de 2021, período mais grave da pandemia para o país, os investimentos públicos realizados despencaram nas três esferas de governo.

Considerando a execução do orçamento público federal no primeiro quadrimestre de 2021, foram executados apenas R$ 880 milhões do valor de R$ 38 bilhões de reais reservado aos investimentos. Isso significa dizer que o valor executado em 2021 apresentou uma queda real de 62% do valor realizado no primeiro quadrimestre de 2020 (Tabela 1).

 

Tabela 1 Investimentos: Governos Federal, Estados e DF, e Municípios (R$ milhões) (1º quadrimestre de 2020 e 2021)

INVESTIMENTOS 2020 2021 Variação Real
Federal 2.334 880 -62%
Estadual 5.382 5.279 -2%
Municipal 5.996 4.798 -20%
Total 13.712 10.957 -20%

Fonte: SIAFI e SICONFI, valores corrigidos IPCA maio de 2021. Elaboração NEFIPP/FACAMP

 

O corte de despesa com investimentos e outros gastos permitiu a realização do superávit primário. Observa-se ainda que o governo federal gastou três vezes mais dos recursos do orçamento fiscal com pagamento do valor principal da dívida pública – R$ 262 bilhões – no primeiro quadrimestre em 2021. Em 2020, no mesmo período, o governo federal usou R$ 87,5 bilhões do orçamento fiscal para pagar as despesas do valor principal da dívida. A decisão de usar três vezes mais recursos do orçamento fiscal com o principal da dívida pública – retirando, portanto, esses recursos do gasto primário – permitiu que no primeiro quadrimestre de 2021 fosse apurado um superávit primário de mais de R$ 41 bilhões, frente ao déficit primário de R$ 95,9 bilhões do primeiro quadrimestre de 2020.

Ao mesmo tempo, despesas em áreas importantes para o enfrentamento da pandemia, tais como saúde, assistência social e ciência e tecnologia, foram reduzidas em comparação ao mesmo período de 2020. Neste contexto, as principais demandas da área da saúde foram atendidas por estados e municípios (Tabelas 2 e 3).

 

Tabela 2 Principais Despesas realizadas pelo Governo Federal (R$ milhares) (1º quadrimestre de 2021 e 2020)

Principais Despesas realizadas Governo Federal 2020 2021 variação real (%)
Assistência Social 70.867.580 41.459.052 -41
Energia 341.344 258.835 -24
Ciência Tecnologia 1.258.190 972.891 -23
Previdência Social 282.093.333 254.999.729 -10
Educação 29.606.674 28.202.583 -5
Saúde 42.930.511 41.455.555 -3
Pagamento de Dívida (Juros + Amortização) 377.124.407 469.618.248 25
Despesa Total no quadrimestre 891.899.762 921.924.318 3

Fonte: SIAFI e SICONFI, valores corrigidos IPCA maio de 2021. Elaboração NEFIPP/FACAMP

 

Tabela 3 – Despesas com saúde nas três esferas de governo (R$ milhares) (1º quadrimestre de 2021 e 2020)

DESPESAS COM SAÚDE 2020 2021 Variação Real
Municípios          27.450.487.473          32.728.825.937 19%
Estados          33.134.439.759          34.883.362.633 5%
União          42.930.510.668          41.455.554.688 -3%
Despesas Totais com Saúde        103.515.437.899        109.067.743.258 5%

Fonte: SIAFI e SICONFI, valores corrigidos IPCA maio de 2021. Elaboração NEFIPP/FACAMP

 

Assim, o aumento das despesas com pandemia por estados e municípios não foi acompanhado por maior auxílio por parte do governo federal. De maneira geral, considerando as despesas realizadas por meio do orçamento federal para o enfrentamento da pandemia de janeiro até abril de 2021, foram destinados apenas 13% do valor realizado no último quadrimestre de 2020Vale observar que no orçamento de 2021 está autorizado apenas R$ 65 bilhões de reais para as ações da COVID 19, enquanto R$ 20,5 bilhões já foram realizados no primeiro quadrimestre de 2021 (Tabela 4).

 

Tabela 4 – Despesas do Governo Federal com COVID 19 (R$ milhões – valores correntes) – 3º quadrimestre de 2020 e 1º quadrimestre de 2021

Despesas do Governo Central relacionadas ao combate ao COVID-19 3º Quadrim 2020 jan/21 fev/21 mar/21 abr/21 1º Quadrim 2021
Despesas Adicionais do Ministério da Saúde e Demais Ministérios 173 69 20 61 10 160
Auxílio Financeiro aos Estados, Municípios e DF 23.074
Auxílio Emergencial a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade 80.351 279 78 337 9.029 9.723
Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda 11.168 346 48 29 208 631
Despesas Adicionais do Ministério da Saúde e Demais Ministérios 9.821 1.243 256 1.971 1.368 4.838
Cotas dos Fundos Garantidores de Operações e de Crédito 32.193
Aquisição de Vacinas 2.218 76 644 2.738 1.148 4.605
Concessão de Financiamento para Pagamento de Folha Salarial –       10.193
Programa Emergencial de Acesso a Crédito – Maquininhas 5.000
DESPESAS TOTAIS “COVID-19” 157.114 2.148 1.061 5.421 11.848 20.479

Fonte: STN. Elaboração NEFIPP/Facamp.

 

Cabe destacar que os cortes de despesas correntes (inclusive aquelas relacionadas à pandemia) e investimentos não podem ser justificados por falta de recursos ou pela queda na arrecadação dos tributos, pois o governo federal e os estados conseguiram apurar um crescimento na arrecadação dos tributos próprios nesse período. As receitas tributárias totais arrecadadas no primeiro trimestre de 2021, considerando as três esferas de governo, obteve um crescimento real de 12% comparado com o mesmo período de 2020. Entretanto, o comportamento e o desempenho se deram de forma diferente em cada uma das esferas (Tabela 5).  

 

Tabela 5 –  Arrecadação dos tributos próprios nas três esferas de governo (R$ bilhões) (1º quadrimestre de 2021)

RECEITAS TRIBUTÁRIAS 2020 2021 Variação
GOVERNO FEDERAL (*) 515 590 15%
ESTADOS 196 219 12%
MUNICÍPIOS 65 63 -3%
Total Receitas Tributárias 776  872 12%

(*) receitas administradas Receita Federal e Previdência

Fonte: SIAFI e SICONFI, valores corrigidos IPCA maio de 2021. Elaboração NEFIPP/FACAMP

 

O aumento de 15% da arrecadação federal em relação ao mesmo período de 2020 pode ser justificado, em parte, pelo fim da suspensão/redução da cobrança do II, IPI e IOF (que vigorou ao longo de 2020) e, principalmente, pelo fim do diferimento das desonerações de tributos, particularmente a Cofins, PIS/Pasep e Contribuição Patronal (o vencimento de abril, maio e junho de 2020 passou para agosto, outubro e novembro.)[2]. Ademais, ocorreu um aumento real de 14% na arrecadação do imposto de importação registrado no primeiro quadrimestre de 2021.

Na esfera estadual, a alta da arrecadação está intimamente relacionada à arrecadação do ICMS que incide sobre a circulação de mercadorias, comercializadas pela indústria e o comércio, e sobretudo à prestação de serviços de comunicação, telefonia, TV por assinatura, bem como os serviços de transporte, o frete. O tênue crescimento dos dois últimos trimestres contribuiu para o aumento da arrecadação estadual, que, como observado, depende fortemente do nível de atividade econômica.

Por outro lado, mesmo com essa incipiente recuperação, os municípios brasileiros apuraram queda na arrecadação tributária própria, em razão, principalmente, dos efeitos da crise sanitária na economia, em especial no setor de serviços, impactando arrecadação do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), considerada como a principal fonte de receita municipal das cidades mais populosas do país.

Há, portanto, um descompasso preocupante entre a arrecadação e as despesas municipais, provocados, principalmente, por uma mudança de comportamento do governo federal no enfrentamento da crise, mesmo com a continuidade dos efeitos negativos da pandemia sobre as finanças municipais.

 

2. Pandemia aprofunda crise na educação básica e pressiona ensino público

 

A partir de uma análise exploratória dos dados de matrículas na educação básica brasileira do Censo Escolar, disponibilizado pelo Ministério da Educação, é possível notar ao longo da década dos anos 2010 uma redução no número absoluto de matrículas na educação básica no Brasil. Entre 2010 e 2020, a queda foi de 8,3%. Em números absolutos, houve uma redução de 4,2 milhões de matrículas.

 

Gráfico 1 – Total de Matrículas no Ensino Básico – Brasil, 2010-2020

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo Escolar

 

A distribuição desse total, entretanto, não é uniforme quando observada a faixa etária dos matriculados. Houve um aumento expressivo de matriculados entre 0 e 5 anos (1,7 milhões), ao passo que a queda se concentra na faixa de idade daqueles com mais de 6 anos (-6 milhões). Essas mudanças aumentaram a concentração de matrículas até 5 anos em 5 pontos percentuais, de 13,3 para 18,2% do total.

Apesar do ano atípico de 2020, a queda no total de matrículas seguiu o mesmo padrão de 2019, em ambos os períodos houve queda de 1,2% do total. Porém, discriminando a educação básica entre pública e privada, notamos uma alteração na tendência observada ao longo da década.

 

Gráfico 2 – Distribuição das Matrículas no ensino básico (%), por faixa etária – Brasil, 2010/2020

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo Escolar

 

Gráfico 3 – Taxa de Crescimento das Matrículas na Educação Básica (%) – Brasil, 2011-2020

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo Escolar

 

Desde 2010, a educação básica pública tem apresentado redução no seu total de matrículas, já a privada apresentou comportamento oposto. A educação básica pública apresentou redução, entre 2010 e 2020, de 12,5%; no mesmo período, a educação básica privada verificou um crescimento de 16,3%. Essa relação se inverte em momentos de queda na atividade econômica, como, por exemplo, em 2015 e 2016, quando houve um melhor desempenho das matrículas do ensino público. Essa mesma lógica vale para 2020, quando a rede privada teve uma perda de matrículas de 3,8% e a pública de 0,6%, na comparação com 2019.

Ademais, a composição dessa variável também sofre uma alteração. Em 2010, 85% das matrículas no ensino básico estavam na rede pública. Esse número decai 4 pontos percentuais, totalizando 81%, 2020. As matrículas na rede privada vão de 15% para 19%, em 2018, repetindo o mesmo resultado nos dois anos seguintes.

Esse resultado nos permite especular que houve um deslocamento de matrículas da rede privada para a rede pública, já que esta última apresentou uma queda inferior à média observada no período (1,3%). Essa alteração na tendência pressiona ainda mais os gastos com educação de estados e municípios em um momento de crescente preocupação com suas finanças e de limitações nos gastos municipais e estaduais, impostas pela Emenda 109.

 

NEFIPP: Núcleo de Estudos em Finanças e Políticas Públicas

Fernanda Serralha – Pesquisadora e Professora de Economia da Facamp

Thiago Dallaverde – Pesquisador e Professor de Economia da Facamp

Saulo Abouchedid – Pesquisador e Professor de Economia da Facamp

Bento Maia – Pesquisador e Professor de Economia da Facamp

João Duran –  Assistente de Pesquisa

Lucas Vinicius – Assistente de Pesquisa

 

[1] As informações fiscais utilizadas foram extraídas do Relatório Resumido da Execução do Orçamentaria (RREO) do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI) referentes ao primeiro quadrimestre de 2020 e 2021, ambos divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

[2] Em razão do Portaria ME nº 139/20; do Simples Nacional em decorrência do Resolução CGSN 152/20, e do ajuste do IRPF conforme a IN RFB nº 1.934/20.

 

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