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O Teto de Gastos aos municípios e o futuro das políticas públicas

A aprovação da PEC emergencial, agora Emenda Constitucional (EC) 109, foi analisada por muitos através da lente fiscalista. A principal justificativa utilizada para a discussão do projeto se relacionava com a agenda de reformas estruturais necessárias para promover um ajuste fiscal de longo prazo, visando não apenas o cumprimento do Teto de Gastos, mas também a sustentabilidade da dívida pública em relação ao PIB. Essa retórica, com vigência até 2036, domina o debate público desde 2015 e foi interrompida brevemente em 2020 com a eclosão da pandemia e a aprovação do orçamento de guerra.

No entanto, já em 2021, no pior trimestre da pandemia, o discurso da necessidade de reformar ou reduzir o gasto do Estado brasileiro para retomar o trilho da responsabilidade fiscal volta ao centro do debate, condicionando, inclusive a continuidade das medidas emergenciais de combate à pandemia.

As principais determinações da PEC emergencial sobre a vida do brasileiro ainda são nebulosas. Apesar da inclusão do novo auxílio emergencial – com menor valor e menor alcance – e da exclusão da proposta do fim da aplicação de recursos mínimos da Saúde e Educação à União, os efeitos da EC 109 sobre as políticas públicas são profundos, especialmente para estados e municípios.

A emenda constitucional definiu teto de gastos – antes válido apenas para o governo federal – para os estados e municípios com vigência até 2036. Assim, conforme o artigo 167-A[1], se a relação entre Despesas e Receitas Correntes (DC e RC respectivamente) superar 95%, um gatilho será acionado e se concentrará principalmente nas despesas com pessoal, vedando admissão e contratação de pessoal; criações de cargos, empregos e funções; reajustes de remuneração; realização de concurso público; criação de despesas obrigatórias e reajustes dessas despesas acima da inflação; criação ou expansão de programas e linhas de financiamento; dentre outros impedimentos.

Juntamente a essas restrições, assistimos um processo de deterioração das finanças públicas ao longo da pandemia, já que essas foram duramente afetadas pela queda de arrecadação provocada pela crise econômica – que comprometeu parte da receita própria dos governos regionais, principalmente dos impostos relacionados à prestação dos serviços, e que são fundamentais para financiamento das demandas do sistema único de saúde, bem como da educação, saneamento, transporte público, limpeza pública e tantos outros investimentos necessários a partir das demandas urbanas.

Se considerarmos a data da publicação da EC 109, 15 de março de 2021, conforme mostra a figura 1, 38,5 milhões de brasileiros, ou 1300 munícipios[2] já estariam desenquadrados e sujeitos ao gatilho ou corte de gasto, pois a despesa corrente já representava 95% da receita corrente. Observando que no ano de 2020 a queda da arrecadação foi minimizada por meio de transferências de auxílios financeiros que o governo federal enviou aos estados e municípios, na ordem de quase R$ 80 bilhões.

É possível dizer que se a União não tivesse transferido esses recursos, um número maior de municípios já estaria submetido ao corte de gasto na data da publicação das regras do gatilho. Pois, de certa forma, os recursos enviados e contabilizados no ano de 2020, contribuíram para melhorar o desempenho do denominador da nova regra fiscal, ou seja, a receita corrente.

Entretanto, não há previsão para que essa ajuda seja reeditada. Dessa forma um número maior de cidades e estados podem se enquadrar no limite da regra fiscal, a partir da queda das receitas correntes e o aumento das despesas correntes, sendo que o limite de 95% de DC/RC poderia ser facilmente atingido.

No ano de 2020, a região Nordeste concentrou o maior número de cidades enquadradas pela nova regra fiscal, são 642 municípios sujeitos ao teto de gasto, com destaque para os municípios baianos; em segundo lugar, aparece a região Sudeste, 303 munícipios, com destaque para os municípios paulistas e mineiros.

Figura 1: Número de municípios por estado com DC/RC acima de 95%

Fonte: Sistema do Tesouro Nacional. Elaboração Núcleo de Estudos em Finanças e Políticas Públicas da Facamp (NEPP)

 

O número de municípios se amplia quando consideramos a relação despesa corrente e receita corrente para aqueles que encontram-se no intervalo entre 85% e 95%, um cenário alerta para eventuais ajustes conforme prevê o artigo 167-A. Nessa situação somam-se mais 1.914 municípios.

Os dois cenários reúnem mais de 3 mil municípios no teto ou próximos de atingir e sujeitos aos ajustes impostos pelo gatilho. Tais ajustes podem afetar de maneira ampla a condução das políticas públicas municipalizadas.

 As recorrentes fases de recrudescimento da crise sanitária, algo que será recorrente em 2021 (e possivelmente em 2022, enquanto a vacinação não se completa), exige certa flexibilidade dos gastos municipais, para lidar com as demandas da crise sanitária e econômica. Considerando que o gasto com pessoal quase sempre representa mais 60% do custo da política pública, poderá ocorrer, portanto, uma rigidez no volume do gasto com pessoal, comprometendo a capacidade das políticas locais de se ajustarem à nova realidade pandêmica.

 Ademais, conforme mostra a figura 2, os empregos gerados pela administração pública (incluindo defesa) são especialmente relevantes para as regiões norte – chegando a gerar 80% dos empregos, em média, nos municípios amazonenses – e nordeste – com destaque para Paraíba (média de 75%), Piauí (74%) e Maranhão (70%). Os municípios de tais regiões são justamente os mais afetados pela aprovação da EC 109, conforme a figura 1. Ou seja, limitar gasto com pessoal ou a folha de pagamento dos servidores públicos poderá afetar a dinâmica da atividade econômica local, que depende fundamentalmente dos empregos gerados pela administração pública.

Portanto, a aprovação da PEC emergencial possui desdobramentos relevantes para as políticas públicas e, de maneira geral, para atividade econômica dos municípios, que não são consideradas no debate fiscalista, esvaziado da real importância do Estado e seus entes federativos para o combate da crise sanitária e econômica.  

Figura 2: Ocupações na administração pública e defesa em relação ao total – média dos municípios por estado (em %)

Fonte: RAIS. Elaboração Núcleo de Estudos em Finanças e Políticas Públicas da Facamp

 

Núcleo de Estudos em Finanças e Políticas Públicas da Facamp

Fernanda Serralha (Pesquisadora e Professora da Facamp)

Saulo Abouchedid (Pesquisador e Professor da Facamp)

Thiago Dallaverde (Pesquisador e Professor da Facamp)

João Duran (Assistente de Pesquisa)

 

[1] Ver http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc109.htm

[2] Segundo as informações da base de dados do SICONFI/Tesouro Nacional.

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