A história nos ensinou que na guerra a nação depende fundamentalmente das ações do Estado para vencer. Na guerra atual contra o coronavírus, os Estados Nacionais investem tanto em ações emergenciais – que vão desde o apoio ao sistema de saúde até programas de transferência de renda e apoio às pequenas e médias empresas – quanto em ações de longo prazo – como investimentos em infraestrutura, anunciados pelo governo americano recentemente[1].
O Brasil se inseriu, em parte, nesta lógica em 2020 com a aprovação do orçamento de guerra pelo congresso. No entanto, o horizonte curto-prazista do governo federal em relação à crise sanitária provocou o retorno do Teto de Gastos para 2021 e a retomada da “agenda de reformas” no momento mais dramático da pandemia no país. A principal estratégia do governo é ajustar a realidade às regras fiscais, estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, e aos possíveis espaços no orçamento criados pelas reformas. A volta das discussões pré-pandemia, diante das demandas urgentes de recursos públicos para evitar o colapso sanitário, fez com que o debate fiscal se tornasse frio e distante da realidade econômica e social brasileira.
Essa distância é retratada tanto nos dados das despesas públicas relacionadas à Covid quanto nos dados desagregados dos Investimentos no primeiro bimestre de 2021. A resistência do governo federal em fazer um novo decreto de calamidade pública para a execução orçamentaria de 2021 e a demora na aprovação do orçamento deste ano reduziu drasticamente os recursos destinados ao combate à pandemia, impactando diretamente empresas, estados e municípios e famílias.
De maneira geral, conforme a tabela 1, as despesas com a pandemia caíram significativamente em janeiro e fevereiro. Se considerarmos a média dos dois primeiros meses do ano e compararmos com média mensal do segundo semestre de 2020, a queda é de 97%. O efeito mais significativo é o fim do auxílio emergencial, que afetou mais de 60 milhões de pessoas (beneficiadas pelo auxílio em 2020) e potencializou a pobreza e a miséria no país. O novo auxílio, que começou a ser pago em abril, compensa marginalmente esse efeito negativo no primeiro trimestre de 2021, por conta do seu valor reduzido (R$ 250 em média) e seu alcance menor (cerca de 44 milhões de pessoas). Ademais, ao incluir esse novo benefício na PEC emergencial, o governo não apenas sinalizou a retomada do debate fiscal pré-pandemia como dificultou o enfrentamento da pandemia pelos estados e municípios, já que a PEC impõe aos orçamentos dos entes subnacionais o Teto de Gastos. [2]
Tais limitações são potencializadas pela não renovação da compensação financeira aos estados e municípios concedida em 2020. Essa compensação (cerca de R$ 78 bilhões conforme a tabela 1) foi fundamental para os entes subnacionais, duramente afetados pela queda de arrecadação provocada pelo combate à pandemia. As dificuldades pelo lado das receitas contrastam com a ampliação dos gastos, por conta das novas demandas da crise sanitária. Vale ressaltar que os estados e municípios são os grandes executores das políticas públicas de combate à pandemia.
Por fim, a redução expressiva das medidas emergenciais destinadas às empresas nos primeiros meses do ano provocou falências e mais dificuldades financeiras nas pequenas e médias empresas, comprometendo também a recuperação do mercado de trabalho.
Tabela 1: Despesas do Governo Federal relacionadas ao combate ao COVID-19 (R$ Milhões – Valores Correntes e PAGO)
| Discriminação Despesas ao combate ao COVID-19 | ANO 2020 | 2021 | |||||||
| Julho | Ago | Set | Out | Nov | Dez | Total Ano | Jan | Fev | |
| 1. DESPESAS PRIMÁRIAS | 62.761 | 93.103 | 73.498 | 28.931 | 18.487 | 33.538 | 520.941 | 2.023 | 1.061 |
| Despesas Adicionais do Ministério da Saúde e Demais Ministérios | 21 | 41 | 31 | 10 | 52 | 80 | 244 | 69 | 20 |
| Auxílio Financeiro aos Estados, Municípios e DF | 18.295 | 15.235 | 19.334 | 3.617 | 123 | 0 | 78.247 | – | – |
| Ampliação do Programa Bolsa Família | – | – | – | – | – | – | 369 | – | – |
| Auxílio Emergencial a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade | 45.875 | 45.339 | 24.182 | 21.045 | 17.795 | 17.330 | 293.105 | 279 | 78 |
| Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda | 4.292 | 4.093 | 3.320 | 3.101 | 2.537 | 2.209 | 33.497 | 346 | 48 |
| Despesas Adicionais do Ministério da Saúde e Demais Ministérios | 7.351 | 10.287 | 3.295 | 1.422 | 1.706 | 3.399 | 41.760 | 1.243 | 256 |
| Cotas dos Fundos Garantidores de Operações e de Crédito | – | 5.000 | 17.000 | 5.000 | – | 10.193 | 58.093 | – | – |
| Aquisição de Vacinas | – | – | 1.284 | 831 | 8 | 95 | 2.218 | 76 | 644 |
| Concessão de Financiamento para Pagamento de Folha Salarial | – 13.090 | 13.090 | – | – 6.116 | – 4.077 | – | 6.807 | – | – |
| Programa Emergencial de Acesso a Crédito – Maquininhas | – | – | 5.000 | – | – | – | 5.000 | – | – |
| Transferência para a Conta de Desenvolvimento Energético | – | – | – | – | – | – | 900 | – | – |
| Despesas Obrigatórias com Controle de Fluxo | 4 | 1 | 36 | 3 | 310 | 140 | 496 | 1 | 6 |
| Despesas Adicionais do Ministério da Saúde e Demais Ministérios | 4 | 1 | 36 | 3 | 310 | 140 | 496 | 1 | 6 |
| Discricionárias | 13 | 17 | 16 | 19 | 33 | 92 | 204 | 9 | 10 |
| Despesas Adicionais do Ministério da Saúde e Demais Ministérios | 13 | 17 | 16 | 19 | 33 | 92 | 204 | 9 | 10 |
| 2. DESPESAS FINANCEIRAS | 9 | 30 | 156 | 196 | 653 | 1.654 | 3.077 | 125 | – |
| 3. DESP TOTAIS COVID (1 + 2) | 62.770 | 93.133 | 73.654 | 29.127 | 19.140 | 35.192 | 524.018 | 2.148 | 1.061 |
Fonte: relatório do Tesouro nacional, em R$ Milhões – Valores corrigidos IPCA Fev/2021. Elaboração NEC/FACAMP
A execução do orçamento no primeiro bimestre está distante não apenas das necessidades de curto prazo, mas também das demandas de longo prazo. Neste contexto, as despesas executadas no primeiro bimestre de 2021 com investimentos registraram uma queda de 56 pontos percentuais se comparada com a execução do primeiro bimestre de 2020. Conforme a tabela 2, é possível identificar que a queda tem sido sistemática nos últimos 5 anos, após a vigência da PEC 95 aprovada em 2016, que impôs teto para as despesas primárias. [3]
Dessa forma, os valores comprometidos com investimentos executados diretamente pelo governo federal sofreram redução real de 43% entre 2021 e 2020. Ações importantes foram cortadas tanto nas obras federais, bem como no montante das transferências de recursos aos estados e cidades brasileiras, fundamentais para execução das obras de infraestrutura e construção dos equipamentos públicos, onde se concentra a pressão da demanda das políticas públicas de educação básica, leitos hospitalares, transporte urbano, fornecimento de água, nutrição, saneamento básico, drenagem entre outras.
Tabela 2: Investimentos governo federal e entes subnacionais (em R$ Milhões – Valores corrigidos IPCA Fev/2021)
| Investimentos por modalidade de aplicação | Primeiro Bimestre | |||||||
| 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | variação 2021/2020 | |
| 1. Investimentos realizados diretamente pelo governo federal | 5.695 | 5.939 | 2.536 | 2.272 | 2.414 | 2.059 | 1.167 | -43% |
| 2. Transferências para Investimentos realizados pelos Estados/DF | 1.113 | 769 | 382 | 152 | 183 | 366 | 43 | -88% |
| 3. Transferências para Investimentos realizados pelos Municípios | 2.099 | 1.756 | 287 | 245 | 323 | 535 | 97 | -82% |
| 4. Outros investimentos | 115 | 202 | 68 | 27 | 53 | 55 | 13 | -77% |
| Total Investimentos Governo Federal | 9.022 | 8.666 | 3.273 | 2.696 | 2.973 | 3.016 | 1.321 | -56% |
| Fonte: relatório do Tesouro nacional. Elaboração NEC/FACMP | ||||||||
Do total dos investimentos realizados no primeiro bimestre da série abaixo, é possível perceber que os cortes, de um modo geral, foram sistemáticos, reduzindo o tamanho do Estado, cumprindo à risca a promessa da PEC 95/2016. Entretanto, o resultado alcançado com essa regra fiscal foi o oposto do prometido, pois os cortes dos investimentos penalizaram o potencial da economia e contribuíram com a queda da arrecadação da receita do governo, aprofundando o problema fiscal e o desemprego do país.
Dentre as áreas que mais sofreram cortes, destaca-se o corte de 73% do investimento em saúde em janeiro e fevereiro, comparado com os mesmos meses de 2020 (período pré-pandemia, portanto). Considerando os efeitos de longo prazo da crise sanitária e a necessidade de ampliação do sistema público para atender a demanda elevada de pacientes infectados com o novo coronavírus, tais cortes podem comprometer o atendimento da população nos próximos meses. Vale ressaltar também os cortes de 50% em Ciência e Tecnologia, mesmo diante da necessidade de avanço nas pesquisas relacionadas às vacinas brasileiras, e 92% em Assistência Social, área fundamental com o crescimento expressivo da pobreza e da miséria.
Tabela 3: Principais Investimentos do Governo Federal por Função da Despesa Pública (em R$ Milhões – Valores corrigidos IPCA Fev/2021)
| Funções | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | Variação 2021/2020 | variação 2021/2017 |
| Investimentos | 9.022 | 8.666 | 3.273 | 2.696 | 2.973 | 3.016 | 1.321 | -56% | -60% |
| Transporte | 2.377 | 2.899 | 1.212 | 961 | 769 | 861 | 491 | -43% | -59% |
| Defesa Nacional | 983 | 1.431 | 332 | 466 | 433 | 412 | 273 | -34% | -18% |
| Educação | 1.317 | 1.244 | 426 | 349 | 288 | 259 | 142 | -45% | -67% |
| Saúde | 609 | 476 | 182 | 218 | 263 | 432 | 115 | -73% | -37% |
| Saneamento | 302 | 362 | 99 | 12 | 29 | 19 | 37 | 91% | -63% |
| Comércio e Serviços | 189 | 40 | 24 | 33 | 9 | 13 | 31 | 146% | 28% |
| Comunicações | 5 | 5 | 4 | 6 | 7 | 7 | 18 | 175% | 344% |
| Agricultura | 184 | 59 | 9 | 18 | 77 | 88 | 17 | -81% | 93% |
| Segurança Pública | 135 | 184 | 134 | 35 | 331 | 132 | 15 | -88% | -89% |
| Ciência e Tecnologia | 159 | 183 | 84 | 27 | 32 | 29 | 14 | -50% | -83% |
| Urbanismo | 906 | 486 | 192 | 79 | 57 | 130 | 8 | -94% | -96% |
| Gestão Ambiental | 830 | 511 | 263 | 162 | 276 | 203 | 7 | -97% | -97% |
| Cultura | 38 | 30 | 23 | 9 | 11 | 10 | 5 | -51% | -79% |
| Energia | 4 | 10 | 1 | 2 | 5 | 6 | 4 | -33% | 409% |
| Indústria | 17 | 4 | 2 | 8 | 5 | 53 | 4 | -93% | 84% |
| Assistência Social | 19 | 120 | 2 | 11 | 95 | 30 | 2 | -92% | 23% |
| Organização Agrária | 111 | 36 | 19 | 16 | 4 | 7 | 2 | -66% | -87% |
| Previdência Social | 9 | 4 | 4 | 8 | 3 | 1 | 0 | -58% | -92% |
| Trabalho | 4 | 12 | 2 | 9 | 5 | 1 | 0 | -70% | -87% |
| Habitação | 42 | 23 | 9 | 7 | 1 | 5 | 0 | -98% | -99% |
Fonte: Relatório do Tesouro Nacional,. Elaboração NEC/FACAMP
Além dos investimentos, outros programas cruciais para a economia brasileira também foram severamente afetados no primeiro bimestre do ano. Dentre eles, chama atenção o Programa dedicado à Agricultura Familiar (PRONAF), que tem como objetivo garantir o acesso e qualificar os instrumentos de crédito e de proteção da produção. . Tal programa foi fundamental para tirar o Brasil do mapa da fome nos anos 2000 e gerar renda no campo, além de contribuir para o suprimento de grande parte da demanda interna de alimentos. Ademais, o PRONAF possui linhas de crédito destinadas a questão ambiental, com incentivo ao uso de energia renováveis, e a questão de gênero, atendendo especificamente mulheres agricultoras. Nos últimos anos, o PRONAF vem sofrendo cortes sistemáticos, após a vigência do Teto de Gastos, que se ampliaram em 2021, conforme o gráfico 1.
Gráfico 1: Pronaf – valores executados 1º bimestre: 2016/2021 (R$ Milhões – Valores de Fev/2021 – IPCA)
Fonte: Relatório do Tesouro nacional,. Elaboração NEC/FACAMP
O Brasil, portanto, renuncia ao futuro. A perseguição ao teto de gastos no pior período da crise sanitária e econômica compromete não apenas as necessidades mais urgentes, dentre elas a luta pela vida nesta pandemia, mas a capacidade de superação dos efeitos de longo prazo da crise sanitária sobre a economia brasileira.
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Núcleo de Estudos de Finanças e Políticas Públicas
Pesquisadores
Fernanda Serralha, Saulo Abouchedid, Thiago Dallaverde, Bento Maia
Assistentes de Pesquisa
João Duran, Lucas Vinícius
[1] Ver https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/04/plano-de-infraestrutura-de-biden-analisado-como-os-us-23-trilhoes-serao-usados.shtml
[2] Ver http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc109.htm
[3] Ficou fora do teto as despesas com juros e pagamento do principal da dívida pública e o custo das desonerações fiscais que representam mais de 4,2% do PIB.
